RIFORME ISTITUZIONALI. STATO DELL’ARTE E QUALCHE NODO DA SCIOGLIERE.

L’Italia è ormai un cantiere istituzionale. Vediamone rapidamente lo stato dell’arte.

Esistono due progetti che viaggiano paralleli. Un disegno di legge costituzionale cosiddetto di “riforma del Senato e del titolo V” ma in realtà di revisione anche di altre parti organizzative della nostra Costituzione (come la posizione del governo in parlamento), e una disegno di legge ordinario recante la disciplina di un nuovo sistema elettorale per la Camera dei deputati (sul presupposto che il Senato della  Repubblica non sarà più direttamente elettivo).

Il disegno di legge costituzionale ha bisogno di più tempo per espletare il procedimento previsto per la sua approvazione, per non parlare dall’eventuale referendum, per cui ha avuto priorità nella discussione e nell’eventuale (prima) approvazione, ma sarà secondo e ultimo ad avere definitiva approvazione. Allo stato si immagina dicembre 2014 o gennaio 2015, salvo richiesta di referendum o introduzione una tantum di un referendum automatico.

La riforma della legge elettorale dovrebbe essere approvata prima, per il solo sistema elettorale Camera dei deputati ma non si dovrebbe arrivare allo scioglimento anticipato delle due camere se non dopo l’approvazione anche della revisione costituzionale, dunque non prima – verosimilmente – dell’autunno del 2015.

Lasciamo stare i problemi di coordinamento tra le due iniziative e concentriamoci sulla sostanza delle questioni, con particolare riferimento alla revisione costituzionale.

Qualche giorno fa Renzi ha rilasciato una lunga intervista al “Corriere della sera” nella quale ha dato una volta di più la dimostrazione di avere una notevole grinta e ambizione e una grande chiarezza di idee sugli obiettivi fondamentali, piuttosto che sui singoli aspetti dei relativi “dossier”. Egli afferma che il progetto di revisione costituzionale è fondamentale “perché simbolicamente significa che la classe politica non ha paura di cambiare se stessa”. Sarebbe affrettato tuttavia (almeno ci auguriamo) ascrivere una valenza solo comunicativa o simbolica all’iniziativa. Infatti il Presidente del Consiglio afferma che esiste un largo consenso su obiettivi. Questi sono:

–        la semplificazione dei libelli istituzionali;

–        il superamento dei “bicameralismo perfetto”;

–        la riduzione  del potere delle Regioni

–        aggiungiamo, non menzionato ma indubbio: il rafforzamento del governo in parlamento, che è parte del primo obiettivo ma poi è perseguito anche con misure ad hoc.

Secondo la stampa il governo dà per scontato che la Camera dei deputati apporterà modifiche al disegno di legge costituzionale, per cui vi sono ancora alcune settimane per incidere sul prodotto e arrivare alla versione finale, in quanto – occorre ricordare – dopo la prima deliberazione di ciascuna camera (il Senato dovrebbe nuovamente approvare, facendo propri, se ritiene, gli emendamenti della Camera) non sarà possibile apportare emendamenti. Il decorrere del tempo dunque varrà solo come termine di riflessione e decantazione per valutare se dare o no corso alla revisione costituzionale. Dovendo la seconda deliberazione di ciascuna camera necessariamente essere conforme alla prima, e con maggioranza necessariamente assoluta, cioè superiore a quella prescritta, le uniche questioni da verificare sono l’esistenza di un più ampio consenso (formalmente richiesto, ma già alla prima deliberazione si dovrebbe registrare – se la disciplina di partito di FI e Pd tiene – una maggioranza assoluta) o la volontà di procedere alla revisione, pena l’insabbiamento della revisione.

Vediamo rapidamente qualche problema tornando sull’agenda degli obiettivi condivisi. Renzi chiede pertanto a tutti “di discutere sulle grandi questioni del disegno di legge costituzionale” e noi accettiamo questo invito con qualche notazione, tralasciando molte altre questioni di cui pure si potrebbe dibattere e che attirano l’attenzione dei commentatori (come  le regole sulla elezione del Presidente della Repubblica).

 

Semplificazione dei livelli istituzionali. Per quanto consta, la semplificazione si traduce nella non (diretta) elettività di un livello di governo, la provincia (che in quanto tale resta, ma ente di secondo livello) e nella non (diretta) elettività di una camera parlamentare, il Senato della Repubblica (forse ribattezzato; vedremo), peraltro fortemente ridimensionato nei numeri, nelle attribuzioni e rinnovato nei criteri di composizione. Chi pensa che queste semplificazioni siano insufficienti, tenendo conto dell’aumento dei poteri politici dell’Unione europea (un livello di governo sopra-nazionale non previsto certo dai Costituenti), non potrebbe che incamminarsi su una revisione profonda del nostro regionalismo, di cui allo stato non v’è traccia. Va anzi preso atto che il regionalismo viene complessivamente potenziato, portando i territori nel cuore dello stato, anche se a costo di una rimodulazione delle competenze materiali all’insegna di una cospicua centralizzazione, appena bilanciata da nuovi spazi d’azione per il cd. regionalismo differenziato su alcune materie. Un assetto non privo di equilibrio, ma che forse è troppo generoso con il nostro regionalismo, che si immagina di rilanciare a scanso dei troppi elementi che ce lo fanno considerare – il regionalismo e la sua classe politica – uno dei problemi maggiori del paese. Vedremo.

 

Il superamento del bicameralismo perfetto e la riduzione dei poteri delle regioni. Partiamo dalla riduzione dei poteri delle regioni. Se ci si riferisce alle materie di legislazione regionale non v’è dubbio, e già la giurisprudenza costituzionale nel dirimere i conflitti si era molto adoperata per “razionalizzare” un sistema barocco e disfunzionale. Se ci si riferisce alla riduzione dei conflitti tra Stato e Regione è tutto da vedere se le soluzioni si riveleranno idonee (in particolare l’abolizione della competenza concorrente sembra un falso problema, se non fonte esso stesso di problemi e frutto di un errore concettuale: ne abbiamo già parlato in un precedente post). Se ci si riferisce alla classe politica, che delle regioni sono l’anima, il loro ridimensionamento passa più attorno alla riduzione dei flussi di spesa che gestiscono e attorno ad alcune riforme improrogabili della contabilità di Stato (ad esempio l’incredibile assenza, ad oggi, di un bilancio consolidato della “Repubblica” che tenga conto dei bilanci delle regioni e degli enti locali) che di per sé dalla riduzione delle competenze regionali. Intanto i più autorevoli consiglieri vengono portati nel cuore dello Stato. Però, attenzione, ai meccanismi che si sceglieranno in concreto, e in parte rinviati a una futura legge: potrebbero essere in parte alcuni degli attuali senatori. Se così non fosse per il cd. micronotabilato non sarebbe male, in quanto sarebbero muniti di indennità e probabilmente di immunità (molto comoda per chi viene eletto anche con parecchie decine di migliaia di voti; un consenso di cui Renzi pure giustamente ha presto atto e vuole valorizzare) e attribuiti di funzioni di non piccolo peso. L’osservazione forse stupisce, per lo stato attuale del dibattito. Ci spieghiamo. Siccome il disegno di legge costituzionale, a scanso dei riferimenti al caso tedesco (lo fa anche Renzi nell’intervista) sembra delineare una camera parlamentare, ogni equiparazione con lo status dei deputati sarà inevitabile magari a seguito di ricorsi che comporteranno interventi della Corte costituzionale. Se si vuole qualcosa di diverso, allora bisognerebbe andare davvero nel senso tedesco, cioè verso un mono-cameralismo (non un bicameralismo differenziato) e allora addio a status parlamentari (indennità, immunità e quant’altro). Insomma, preso atto della volontà di un elezione indiretta, restano i dubbi sulla coerenza del modello e di alcune singole soluzioni. Siamo così già in medias res sul secondo punto. Superare il bicameralismo “perfetto” non è dunque scegliere in automatico il suo contrario in senso stretto, il bicameralismo “imperfetto”, ma – se ne accorge il governo? –  sciogliere il dilemma tra bicameralismo differenziato e monocameralismo (che pure contempla un’assemblea delle autonomie, non camera parlamentare). Il fatto che i commentatori e politici parlino in modo indifferenziato di bicameralismo imperfetto e monocameralismo è la conferma che la confusione non è ancora dissipata.

 

Rafforzare il governo in parlamento. Pieno accordo sull’intollerabilità delle distorsioni nel sistema delle fonti, nei rapporti tra parlamento e governo e nella forma di governo a causa di regolamenti parlamentari e previsioni costituzionali sul tema ormai insoddisfacenti. Tuttavia la posizione del governo in parlamento, intanto più forte in quanto esistono partiti coesi e disciplinati, merita una revisione della Costituzione, dei regolamenti parlamentari e di alcune leggi di tipo sinergico piuttosto che un’anticipazione tranchant come quella costituita dalla sola disposizione approvata in commissione per cui se il governo dichiara un disegno di legge come “essenziale” (valutazione politica e insindacabile) la Camera dei deputati è tenuta alla sua approvazione entro sessanta giorni o comunque si vota senz’altro entro la scadenza del termine (come avviene attualmente per le questioni di fiducia). Si parte dalla fine, tagliando la testa al toro e non dal capo delle questioni. Si opera un misto della disciplina dei decreti legge (che però, come logica, dovrebbero essere l’eccezione) e della questione di fiducia (di cui non viene importato l’effetto più peculiare: la caduta automatica del governo se il progetto non viene approvato) creando una ghigliottina che ci sembra davvero draconiana, non comparabile con le soluzioni previste nelle maggiori democrazie (con la parziale eccezione degli artt. 44-45 della Costituzione francese). In particolar il fatto che non ci siano neanche limiti quantitativi e che il governo non rischi nulla lasciando dubbi. Anche solo una indicazione numerica in termini di tetto sarebbe qualcosa. Ma occorrerebbe andare molto oltre, con un attento ripensamento delle  dinamiche profonde della forma di governo. Senza dimenticare una cosa: pure se le regole sono importanti, in tutte le democrazie parlamentari i governi sono forti in parlamento per autorevolezza, per coesione dei partiti che lo reggono piuttosto che per soluzioni ingegneristiche che conferiscono una forza artificiale che, prima o poi, si paga in qualche modo con una reazione uguale e contraria da un’altra parte dei rapporti tra governo e parlamento.

Concludiamo.

La questione vera che sottostà a queste riforme è se la strumentazione predisposta è idonea al fine. Ciò non vuol dire “frenare”, perchè non è questione di tempi, ma interrogarsi accuratamente ancorchè rapidamente sulla bontà delle soluzioni ed eventualmente correre ai ripari. Il tempo stringe e forse l’Aula o, peggio, le “navette” tra le camere, non sono la sede più propizia per qualche sostanziosa correzione (potrebbero aversi al contrario altre distorsioni dei modelli, poi difficili da riparare), ma ormai pare che non sia rimasta altra via.

Le riforme saranno anche urgenti, e per quanto possibile abbiamo offerto e offriremo ancora un piccolo contributo di idee a riguardo, ma è urgente allo stesso modo dimostrare non solo di saperle portare a conclusione ma dare prova – oltretutto dopo la faticaccia fatta per arrivare in fondo al tunnel e alle resistenze da superare  – di sapere cosa fare e, soprattutto, come farlo. Anche per non tornarci sù tra qualche anno (come è stato necessario con il titolo V della parte II Costituzione). Crediamo di comprendere bene gli imperativi della comunicazione politica e il piano  simbolico (c’è da ricreare un rapporto di fiducia con la cittadinanza che è pesantemente incrinato) e siamo consapevoli della delicata posizione internazionale del paese, che cerca di uscire da una pesante crisi di credibilità. Ma proprio per questo sarebbe grave sprecare un’occasione storica. Gli indirizzi del governo, pertanto, quanto più rispondano effettivamente ad obiettivi largamente condivisi (anche oltre, aggiungiamo, il consenso formale di cui disporrebbero attualmente i progetti  di revisione) sono perciò preziosi, a patto che restino entro alcune compatibilità, per così dire, “tecniche”. Attenzione a strafalcioni e, ancor più, a incoerenze modellistiche.

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