MA IL GOVERNO NON VUOLE UN MODELLO MONO-CAMERALE?

 

La composizione del Senato è stata rimaneggiata in modo anche molto (troppo) profondo diverse volte, senza troppo riflettere, per ora, sulla coerenza del modello, del resto ancora ad uno stadio più che embrionale. Nell’ultima versione, che per certi versi comincia a presentare una coerenza riconoscibile (è un modello centrato sulla classe politica regionale, piaccia o no: in negativo, sappiamo ormai che non è una Camera centrata sui poteri locali, delle competenze) e’ risaputo che il modello cui si ispira non si rifà all’esperienza di grandi democrazie (Spagna, Germania, Francia, etc.) ma – nulla di male, intendiamoci – al modello austriaco. Uno stato federale con parlamento bicamerale con funzioni fortemente differenziate e senatori espressi dai consigli degli enti territoriali. Nel caso italiano, poi, lo si ibrida in vario modo (con nominati del Capo dello Stato, varie funzioni elettive e di garanzie e altro). E’ davvero singolare, in ogni caso, che si discuta (e decida: in commissione si è votato) di immunità prima di parlare delle funzioni svolte dal Senato e, ancor prima, di prendere in modo definitivo e irreversibile quella che dovrebbe essere la scelta fondamentale che orienta tutte le altre: si vuole un sistema bicamerale o monocamerale? Si vuole che le istituzioni regionali e locali siano “associate” con un organo previsto in Costituzione (a differenza della Conferenza Stato-Regioni) – ma pur sempre solo associate – allo snello apparato statale o, invece, si vuole che la Costituzione contempli a pieno titolo anche una “camera (parlamentare) delle regioni” che non si limiti a portare al centro le istanze dei territori ma sia esso stesso organo “del” centro del sistema?

Da quel che ho capito, piuttosto che l’introduzione di un bicameralismo differenziato (che presuppone una seconda camera parlamentare, ma con funzioni fortemente differenziate), da parte del governo si mirava – ed è cosa diversa – a differenziare le due camere dando luogo ad un sistema, per il futuro, mono-camerale. Snello e relativamente poco costoso.

Perche? Guardiamo alla Germania, che è stata per decenni il riferimento agognato da generazioni di riformatori in proposito di assetti fortemente decentrati.

Ebbene, per quanto molti ritengano che la Germania sia qualificabile come uno stato federale con parlamento bicamerale (opinione accreditata da studiosi autorevoli del federalismo e del regionalismo; e fatta propria anche nel “dossier” pubblicato dal Senato e dedicato alle seconde Camere del settembre 2013), la tesi preferibile è che abbia un parlamento monocamerale, cioè il parlamento si esaurisca nel Bundestag.

Secondo l’art. 38 i deputati del Bundestag rappresentano tutto il popolo tedesco e operano senza vincolo di mandato. I componenti del Bundesrat no, rappresentano le collettività territoriali (Land), presenti in proporzionale alla popolazione e sono espressi dagli esecutivi con vincolo di mandato. E in più, votano in blocco (“solo globablmente” dice la Costituzione); se i rappresentanti di ciascun Land non sono d’accordo con la posizione voluta dal Land o emerge un contrasto tra di essi vi sono precise modalità per fare in modo che in ogni caso prevalga la vololtà del Land su quella dei “delegati”. In altre parole, vi siano o no istruzioni puntuali sull’esercizio della funzione, è il Land che è rappresentato (e le sue espressioni istituzionali piuttosto che la comunità, stante l’elezione di secondo grado). Il lavoro della Camera Alta, del resto, procede intensamente ai livelli bassi dell’organizzazione e a distanza e solo di rado (all’incirca una volta al mese) conduce alla presenza fisica dei rappresentanti dei Land presso il Bundesrat. E’ importante notare che essendo tecnicamente dei “delegati” è previsto di conseguenza l’istituto della supplenza. Nel Bundesrat, i governi regionali si fanno perfino rappresentare da esperti (non eletti) delle proprie amministrazioni. Infine non vige il voto segreto.

Coerente con questo impiato i componenti del Bundesrat non godono di immunità previste dalla Costituzione federale (che sono per lo più previste a livello di Land).

Il mono-cameralismo è tale anche in presenza dell’esercizio di un potere legislativo cui sono associati (con poteri diversi e cateloghi di materie molto dettagliati). L’art. 50 prevede che “Attraverso il Bundesrat i Länder collaborano alla legislazione e all’amministrazione della Federazione e agli affari dell’Unione europea”, anzi la collaborazione rinvia proprio ad una realtà che non è per costituzione depositaria del circuito dell’integrazione politica (legge, sovranità, rappresentanza) ma che vi è associata per quanto strettamente necessario per rappresentare i territori.

L’art. 23 co. 4 del resto stabilisce, in coerenza, che “Il Bundesrat, deve essere associato alla formazione della volontà della Federazione nella misura in cui il suo concorso sia richiesta sul piano interno per una misura analoga ovvero qualora i Länder siano competenti sul piano interno”, con ciò offrendo un’ulteriore conferma che esso viene associato, per incidere, sulla volontà di una federazione che, fondamentalmente, è altro e diverso: la sede della sovranità (popolare) e della rappresentanza del popolo tedesco.

Nè osta, semplicisticamente, al mono-cameralismo il fatto che il Bundesrat sia associato anche all’esercizio del potere di revisione costituzionale. L’articolo 79 della Legge fondamentale tedesca prevede per l’approvazione di revisioni di norme costituzionali che si segua la medesima procedura prevista per approvare le leggi federali ordinarie “bicamerali” (c.d. zustimmungsbedürftige). Dunque il Bundersat, la Camera Alta, è coinvolta nella procedura di revisione che al comma 2  – unica differenza rispetto alle leggi bicamerali – richiede una maggioranza qualificata dei due terzi dei membri del Bundestag e dei due terzi dei voti del Bundesrat. Due terzi che si devono ottenere con la chiamata in ordine alfabetico dei Lander (non dei singoli componenti).

Una camera (non parlamentare) non (direttamente) elettiva, estranea al circuito fiduciario, rappresentativa di territori (non di “liberi”, e magari irresponsabili – in senso tecnico e no – parlamentari), senza immunità, che lavora molto ad un “federalismo di esecuzione” e ha alcune funzioni di garanzia; che, infine, sta riducendo notevolmente negli ultimi anni il potere di veto in materia legislativa di cui dispone al contrario che in Italia (altro punto che gioca verso il modello tedesco, secondo intenzione), ecco tutto ciò mi sembra far ritenere che le intenzioni originarie del governo (non le scelte puntuali, gli input politici, gli indirizzi) deponessero verso una scelta monocamerale. L’unico motivo davvero da rimuovere è spostare il focus dai consigli alle giunte, ma il modello tedesco potrebbe anche essere adattato prevedendo soluzioni ibride che rappresentino entrambi gli organi, purchè si impegnino al voto unitario. Certo se si rimettesse in discussione la bella piega per loro presa nelle ultime settimane i consiglieri (anzi, i big tra i consiglieri) saranno scontenti: sono ad un passo dall’avere mandato libero (pur senza rappresentanza della Nazione), immunità, indennità e diarie, cooptare sindaci e fare il bello e il cattivo tempo nei sistemi partitici regionali che dominano – spesso in modo veramente patologico – coi loro sistemi clientelari. I consiglieri-senatori, soprattutto quelli meridionali, saranno ancora più “ras” di quanto non lo siano ora: non il micronotabilato di Calise (che nelle primarie del Pd ha spesso messo lo zampino nella composizione liste elettorali: un clamoroso capovolgimento di logiche), ma macronotabilato (magari impunito).

La soluzione mono-camerale, invece, tanto più se centrata anche solo in parte sugli esecutivi avrebbe tra l’altro il vantaggio di rimeditare e, perchè no?, abolire la Conferenza Stato Regioni (previa riscrittura di una parte della riforma, ovviamente). Che, intendiamoci, non ha affatto dato cattiva prova di sè, ma con una Camera così sarebbe superflua, mentre con la Camera dei consiglieri costituirebbe un circuito degli esecutivi che inevitabilmente esprimerebbe tensioni con la camera parlamentare.

In commissione il Senato sta acquistando giorno dopo giorno più poteri, continuando così l’elezione diretta dei senatori e tutto il resto sarebbero (per coerenza) inevitabili. Bisogna riprendere lo spirito originario della riforma: semplificare l’architettura istituzionale e far contare il Senato meno della Camera nell’assunzione delle decisioni politiche statali. Farne limpidamente una “non camera parlamentare” è il primo passo. Tutto il resto viene di conseguenza. 

Pensiamoci.

 

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