IMMUNITA’ AI SENATORI: E’ PREGIUDIZIALE CHIARIRE NATURA E FUNZIONI DEL SENATO

Avverto qualche perplessità nel leggere che per il governo quello delle immunità dei (futuri) senatori “non è un problema centrale” (ministro Boschi), per dire che si intende fugare il rischio che la questione diventi terreno di sconto o di contrapposizione; o che il Presidente del Consiglio Renzi dichiari “Non si può compromettere un obiettivo storico” lasciando intendere che pertanto si faccia come meglio si crede purchè presto. Il punto è che se le immunità non possono diventare terreno di scontro, non possono diventare neanche terreno di … compromesso. Vorrei spiegarmi meglio.

Ogni riforma istituzionale ha dei vincoli tecnici (siano essi di logica istituzionale o propriamente rimontanti a prescrizioni costituzionali). Questi limiti di ordine tecnico vanno compresi, perchè se non vengono compresi e affrontati di conseguenza non si fa altro che alimentare l’irrazionalità del sistema senza che ne derivi nulla di buono.

Ci limiteremo pertanto solo al tracciamento di alcuni muri maestri, evitando di entrare in tante questioni minute che però dovrebbero essere rischiarate dall’impostazione del problema.

E il problema è: i senatori sono “parlamentari” o no? Il parlamento italiano sarà bicamerale o no? La questione è tutta qui, ed è dirimente per decidere di contemplare eventuali immunità, e lo è ancor piùdi quanto non lo sia la questione, alquanto drammatizzata nei giorni scorsi, della elettività o meno dei senatori.

Ora bisogna comprendere bene che il riconoscimento o meno della “guarentigia“ in parola si riflette, retroagisce, sulla natura dell’organo cui viene attribuita. Se pertanto viene riconosciuta la guarentigia ma non se ne prende atto il minimo che può capitare è fare un pasticcio.

Discutere allora del si, forse, meglio si, meglio no, fate un po’ come volete; ecco, lascia intendere che si guardi alla cd. immunità penale (di questo si parla; che immunizza nessuno ma richiede “autorizzazione” della camera di appartenenza per la compressione del godimento di alcuni diritti fondamentali quando richiesta dalla magistratura) come se fosse un qualcosa che, di per sé astrattamente sempre possibile nella sua introduzione, va dall’opportuno (per riequilibrare i rapporti tra politica e magistratura) all’osceno (l’immunità come privilegio di casta). E ciò è vero soltanto se si è deciso di avere un parlamento bicamerale.

Ciò dunque pregiudica la decisione fondamentale ed è giusto che la decisione fondamentale, invece, venga prima e resta altra: cos’è il Senato che si sta andando a creare?

Sarebbe curioso che tutto si imposti sulla base della qualità della classe politica regionale e dei possibili abusi della prerogativa (anche se, aggiungo, è poi fatale che sia così; le riforme devono essere calate nella realtà).

L’immunità penale è semplicemente una garanzia per l’esercizio della funzione (parlamentare). Mentre si ritiene che l’insindacabilità (delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio della funzione) spetti anche ai consiglieri regionali, perché partecipi di un corpo legislativo, l’immunità penale è invece il cuore del sistema e richiama la sovranità e gli equilibri supremi. Posso capire delle riserve a riguardo su questa distinzione che separi i destini di insindacabilità e immunità penale (i due aspetti dell’art. 68 Cost.) ma fino ad oggi è pacificamente così. L’immunità penale è stata sempre riservata ai soli parlamentari, mentre l’insindacabilità spetta ad un vasto novero di soggetti investiti di delicate funzioni istituzionali (non solo legislative) che si vogliono preservare nella libera formazione della decisione: per esempio oltre ai consiglieri regionali, i giudici costituzionali. L’immunità non preserva solo la libertà del processo decisionale ma la libertà e l’integrità dell’organo tout court, che potrebbe essere pregiudicata, con menomazione di suoi membri, da azioni giudiziarie non dotate di sommaria fondatezza (da cui la necessità di accertare l’eventuale sussistenza del “fumus persecutionis” prima di concedere l’autorizzazione, e altrimenti negarla; questo l’unico parametro).

Senza la previsione dell’immunità, allora, molto semplicemente, il Senato ben difficilmente può essere considerato parte del Parlamento e a sua volta, dunque, “organo costituzionale” (o parte di esso).

Le guarentigie dei parlamentari, infatti, sono tutte godute dai singoli di riflesso alla preservazione dei caratteri del parlamento entro il novero ristrettissimo degli organi costituzionali in quanto (com-)partecipi della sovranità popolare (indefettibilità, qualità di superiore non recognoscens, autonoma-indipendenza etc., posizione di vertice nella struttura statale, etc.).

La disciplina delle immunità parlamentari è pertanto un problema significativo della democrazia da due punti di vista: su un primo piano in quanto, se siamo in presenza di un organo costituzionale, ed ancor più del parlamento (in virtù dell’immediatezza del suo rapporto con l’elettorato) sono uno strumento di cerniera per regolare i rapporti e i conflitti in senso lato tra politica e magistratura, che parlano due linguaggi diversi (la magistratura non svolge attività politica per definizione, da cui l’impossibilità di acquisire una logica compromissoria o transazionale).

Su un secondo piano, ma che concettualmente viene prima, la mancata previsione delle immunità parlamentari equivale in sostanza al mancato riconoscimento del futuro Senato come di un organo costituzionale (statale) di status analogo alla Camera dei deputati (da cui si differenzierebbe per funzioni) e quindi pregiudica a monte la decisione sulle funzioni e sulla natura del Senato.

Ve n’è consapevolezza?

Elezione diretta e indiretta, da questo punto di vista, sono assai meno rilevanti, eppure anche già la sola elezione indiretta (come in Germania, ove i senatori sono espressione degli esecutivi regionali), su cui il governo tiene moltissimo, viene considerato una prova della caratterizzazione monocamerale del sistema (ma va anche detto che il Bundesrat), con tutto ciò che ne consegue.

Facciamo un esempio. La Legge fondamentale della Germania prevede all’art. 38  che “I deputati del Bundestag sono eletti a suffragio universale, diretto, libero, uguale e segreto. Essi sono i rappresentanti di tutto il popolo, non sono vincolati da mandati né da direttive e sono soggetti soltanto alla loro coscienza” e a tale stregua contempla ampie garanzie di irresponsabilità e immunità (il nostro art. 68 Cost.) nell’art. 46.

Diversamente il Bundesrat “è composto da membri dei governi dei Länder, che li nominano e li revocano” (art. 50) e i suoi membri non risultano godere per previsione costituzionale di analoghe prerogative.

Il cuore della questione è proprio che il Bundesrat non rappresenta l’interezza del popolo tedesco (ma le comunità regionali).

E così difficile? Secondo me no, ma ancora oggi nella rassegna stampa non trovo traccia di questa impostazione. Trovo traccia invece di una congerie di tesi e argomenti stravaganti.

Ad esempio, ne cito uno per tutto, mi sembra anche un po’ singolare che anche illustri studiosi facciano valere un’esigenza di pari trattamento tra deputati e senatori. Ciò mi lascia doppiamente perplesso. In primo luogo perché ciò pregiudica la domanda fondamentale che spetta alla politica (se il Senato è un ramo del parlamento); in secondo luogo e soprattutto perché si afferma entro tale linea di pensiero che la prerogativa o viene prevista per entrambi i rami del parlamento o abolita per entrambi. Addirittura! Caso in cui il principio di eguaglianza diventa super-principio che tutto, potenzialmente, divora.

A me sembra, per le ragioni predette, e pur riconoscendo che nel 1993 con la legge cost. n. 3, si sia già modificato l’art. 68 Cost., abolendo la cd. autorizzazione a procedere (che invero all’estero non è generalmente prevista), che la previsione dell’immunità penale – insieme ad una indennità di funzione e a qualche altra prerogativa –  sia il “minimo sindacale” per un parlamentare, una forma non di rispetto ossequioso, né tantomeno di odioso privilegio, quanto una garanzia istituzionale che si deve ad un organo costituzionale. Che il pari trattamento vada dunque garantito ai senatori se riconosciuti componenti di un ramo in cui si articola l’attività del parlamento e che in tal caso non sarebbe comunque possibile, in nome dell’eguaglianza, privare i deputati della guarentigia in parola. (su una rimodulazione naturalmente la discussione resterebbe sempre aperta, ma nulla c’entra con i temi di oggi).

Si prenda innanzitutto, dunque, una decisione sulla natura e le funzioni del Senato. Si decida quindi per l’immunità se, e solo se, al Senato viene riconosciuta (come pare non si voglia fare in linea di massima) natura di organo parlamentare.

Se questo non piace perché la retorica imperante o i numeri politici non lo consentono, si imbocchi l’altra via, anche se è un po’ curioso prendere una decisione fondamentale sull’assetto dello Stato sulla base di una questione così più tanto specifica.

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2 pensieri su “IMMUNITA’ AI SENATORI: E’ PREGIUDIZIALE CHIARIRE NATURA E FUNZIONI DEL SENATO

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